Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 34 de 24 de agosto de 2011

<Disponible el 29 de agosto de 2011>

Las medidas compensatorias previstas en la Ley 1333 de 2009 para restablecer los daños causados por una infracción ambiental no tienen la naturaleza de sanción y por lo mismo, no desconocen los principios de legalidad, tipicidad, non bis ídem  y la reserva de ley

1.        Norma acusada

LEY 1333 de 2009

(Julio 21)

Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 31. MEDIDAS COMPENSATORIAS. La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad.   […]

ARTÍCULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:

1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.

3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.

4. Demolición de obra a costa del infractor.

5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.

7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.

PARÁGRAFO 1o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos propuestos y analizados, el inciso primero del artículo 31 y los parágrafos 1º y 2º del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte establecer si el legislador, al incluir las medidas compensatorias dentro del régimen sancionatorio ambiental y asignarle a las autoridades administrativas la competencia para adoptarlas, desconoció las garantías de non bis in ídem, legalidad de la sanción y reserva de ley, así como también, el principio de separación de poderes.

El análisis de la Corte parte de la condición del medio ambiente sano como bien  jurídico de especial protección y como tal, del propósito universal de propiciar su preservación, entre otros, por medio del impulso de instrumentos de derecho interno, para permitir a los países enfrentar y contrarrestar el deterioro creciente y las amenazas de una degradación futura. Tales instrumentos se han encaminado a facilitar un conocimiento profundo sobre el medio ambiente terráqueo y con ello, a lograr que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones acepten las responsabilidades que les corresponden en la materia y participen en la labor común de preservar la naturaleza y de actuar con suma prudencia frente a ella. De igual manera, buscan dotar a las autoridades competentes de los mecanismos jurídicos necesarios para actuar ante situaciones de peligro, riesgo o daño del medio ambiente. Paralelamente, el propósito de conservar el medio ambiente sano ha conducido a la intensificación de la internacionalización de las relaciones ecológicas, a través de la expedición de una serie de instrumentos de derecho internacional, la mayoría ratificados por Colombia, pues no son asuntos que conciernen exclusivamente a un país, sino que dado el interés universal que revisten y la necesidad de su preservación, incumbe a todos los Estados.

En ese contexto, la Corte reiteró que la Constitución Política de 1991, en armonía con los instrumentos internacionales, le reconoció al medio ambiente el carácter de interés superior, por medio de un catálogo amplio de disposiciones que configuran la denominada “Constitución Ecológica” o “Constitución Verde”, que consagran una serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro de la noción del Estado social de derecho, que al tiempo de perseguir el objetivo de proteger el medio ambiente y garantizar un modelo de desarrollo sostenible, buscan que el ser humano, fundamento del ordenamiento constitucional, pueda vivir dentro de un entorno apto y adecuado que le permita desarrollar su existencia en condiciones dignas y con mayor calidad de vida. Aunque el ordenamiento constitucional reconoce la protección del medio ambiente sano como un derecho colectivo (art. 88 C.P.), dados los efectos perturbadores y el riesgo que enfrenta, los cuales ocasionan daños irreparables en la existencia de la humanidad y el estar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a la salud de las personas, determinó que la Corte Constitucional haya sostenido que el medio ambiente sano  tiene el carácter de derecho fundamental por conexidad. A la vez, indicó que la protección ambiental constituye un deber que exige de las autoridades y de los particulares, acciones dirigidas a su conservación. Ha de tenerse en cuenta que la Constitución defiere de manera expresa al legislador (arts. 79 y 80), la potestad para definir la configuración de cada una de las herramientas e instrumentos de gestión ambiental, entre ellos, los dirigidos a prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, e imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

En concreto, el régimen sancionatorio ambiental contenido en la Ley 1333 de 2009, hace referencia a tres tipos de medidas: preventivas, sancionatorias y compensatorias. Contrariamente a la pretensión de atribuirles a las preventivas y compensatorias la naturaleza de verdaderas medidas sancionatorias y por esta vía, imputarles el presunto desconocimiento de algunas de las garantías que conforman el debido proceso, la Corte ha señalado que la naturaleza jurídica de las medidas adoptadas en materia ambiental, lo determina la finalidad perseguida con las mismas, esto es, los objetivos y propósitos que con ellas se pretendan satisfacer y no su gravedad o nivel de intensidad, ni tampoco las consecuencias que de ellas se pudieran derivar. Habida cuenta que las medidas preventivas responden a un hecho, situación o riesgo que según el caso y de acuerdo con la valoración de la autoridad competente, afecte o amenace afectar el medio ambiente, para lo cual se da una primera y urgente respuesta que  precave la eventual ocurrencia de un daño o busca hacer cesar la situación causante de la afectación, no constituyen sanciones.

En cuanto a las medidas compensatorias, a las cuales se refieren los artículo 31 y 40 (parágrafo) de la Ley 1333 de 2009, que se demandan esta oportunidad, la Corte encontró que aun cuando estas disposiciones no consagran una definición clara y precisa de las medidas compensatorias, a partir de los contenidos normativos se pueden identificar cuál es su alcance y los propósitos y objetivos que con ellas se persiguen. Así, de acuerdo con tales disposiciones, tales medidas se dirigen a lograr la recuperación, rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental y que le corresponde adelantar al infractor una vez ha quedado establecida su responsabilidad. Como lo señala la doctrina especializada, se trata de tareas que la administración asigna a quien genera un impacto ambiental con el fin de retribuir in natura por el efecto negativo generado. Para la Corte, dado el objetivo que persiguen, las medidas compensatorias se inscriben dentro de los mecanismos que el sistema jurídico ambiental ha instituido en defensa de la naturaleza.  De esta forma, recordó que el daño ambiental da lugar a la afectación de dos tipos de intereses: los personales, relacionados con la reparación a favor de las personas afectadas en sus derechos y patrimonio y los naturales, concernientes a la compensación o restauración de la naturaleza, de suerte que se mantenga y regeneren sus ciclos vitales. Teniendo en cuenta el componente tecnológico e incluso científico que identifica el manejo medio ambiental, la medida compensatoria a adoptar sólo pueda determinarse una vez se establezca la clase y magnitud del daño sufrido por el ecosistema en cada situación particular y concreta. Por ello, la naturaleza, alcance y tipo de medida, corresponde definirlo a la entidad técnica ambiental de acuerdo a la evaluación que haga de cada daño, lo cual asegura que resulte equilibrada y coherente y permita cumplir el objetivo de restituir in natura  el valor del activo natural afectado.

En todo caso, la Corte indicó que la circunstancia de que las medidas compensatorias no se encuentren descritas en la ley, no significa que su imposición quede a la simple discrecionalidad de la autoridad ambiental competente, pues éstas solo se ordenan una vez surtido el respectivo juicio de “estricta proporcionalidad”, como lo prevé el artículo 31 de la Ley 1333 de 2009, lo que permite entender que el alcance de la medida compensatoria es limitado, pues se circunscribe a la proporción del daño ambiental. Además, cuando se trata de medidas adoptadas por una autoridad técnica ambiental, aquéllas pueden ser sometidas a los respectivos controles administrativos y jurisdiccionales, por parte de quienes se consideren injustamente afectados por ellas. Adicionalmente, señaló que las medidas compensatorias se inspiran en principios incorporados a convenios internacionales de protección al medio ambiente, como los consagrados en el principio 3 de la Declaración de Estocolmo (1972), sobre la restauración y mejora de la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables  y el artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea, según el cual, “quien contamina paga”. A su vez, tales medidas encuentran un claro fundamento constitucional en el artículo 80 de la Carta, el cual le atribuye al Estado la obligación, no sólo de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, sino también de imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente. A juicio de la Corte, atendiendo la finalidad que persiguen las medidas compensatorias, al igual que ocurre con las medidas preventivas, las mismas no tienen un alcance de una sanción, por cuanto no se imponen a título de pena, esto es, a reprimir la conducta contraria a la ley, sino a lograr la recuperación in natura del medio ambiente que ha resultado afectado con la infracción.

En ese orden, al no tener las medidas compensatorias el alcance de una sanción y perseguir un fin concreto específico, como es el de proteger el medio ambiente en su componente estrictamente natural, la Corte concluyó que los cargos de inconstitucionalidad formulados contra los artículos 31 y 40 (parcial) no estaban llamados a prosperar, como quiera que la presunta violación de los principios de legalidad y tipicidad, fueron estructurados por el actor tras considerar que las medidas compensatorias constituían verdaderas sanciones. Por la misma razón, consideró que no es posible darle aplicación al principio non bis in ídem, el cual solo opera en el ámbito del derecho sancionador, en la medida que trata de evitar que las personas sean sometidas por el Estado a permanentes y sucesivas investigaciones y sanciones a partir de un mismo comportamiento, colocándolas en un estado de indefensión y de continua ansiedad e inseguridad. Además, indicó que las medidas compensatorias y las acciones civiles, a la luz de la ocurrencia de un daño ambiental, persiguen fines distintos y protegen diferentes bienes jurídicos. En el caso de las medidas compensatorias, éstas son adoptadas por una autoridad administrativa y su objetivo es la recuperación, rehabilitación y restauración de los sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental. Tratándose de las acciones civiles, sus decisiones son adoptadas por autoridades judiciales dentro del propósito de lograr el resarcimiento del daño ambiental a favor de la persona o personas que hayan podido resultar afectadas.

Por último, la Corte observó que el cargo por la posible violación del principio de reserva de ley que se aduce respecto del parágrafo 2º del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, se estructuró también bajo el criterio equivocado de haberle atribuido a las medidas compensatorias carácter sancionatorio. En efecto, tratándose del régimen sancionatorio ambiental, las sanciones aplicables descritas en el mismo artículo 40, de manera que la facultad de reglamentación conferida al Gobierno se reduce a “fijar los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo” con sus “atenuantes y agravantes”,  a partir de dos bases objetivas: “la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor”, facultad reglamentaria que no se cuestionó por el demandante, a la luz de las sanciones descritas por la norma citada, sino sobre la base de considerar las medidas compensatorias como verdaderas sanciones y que por no hacerse descrito directamente por el legislador, se violaba el principio de reserva de ley. Así, considerando que las medidas compensatorias no son una sanción, este cargo tampoco estaba llamado a prosperar. En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequibles, el inciso primero del artículo 31 y los parágrafos 1º y 2º del artículo 40 de la Ley 1333 de 1009, por los cargos propuestos y analizados.